La Reforma de las Pensiones en España

I. Antecedentes del Proyecto de Ley

El pasado 24 de agosto el Consejo de Ministros (CM) aprobó el “Proyecto de Ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones” (publicado el 6 de septiembre en el BOCG). De esta forma se inicia el trámite parlamentario que desembocará antes de que finalice el año en la reforma efectiva de las pensiones en España. Una reforma parcial, como anunció repetidamente el ministro Escrivá, que se completará en 2022 y puede que también en 2023, según se vayan acordando en la Mesa de Diálogo Social otra serie de medidas de las que se viene hablando repetidamente en los últimos meses.

Los antecedentes de este PL hay que buscarlos en la profunda insatisfacción que causaron entre los colectivos de pensionistas las medidas adoptadas en las reformas de 2011 y 2013 que, por citar la medida más característica de cada una de ellas, ampliaban la edad de jubilación a 67 años (la reforma de 2011) e introducían el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP, la reforma de 2013) en sustitución del IPC para actualizar anualmente las pensiones. Un nexo de unión entre ambas reformas, conviene recordar, era el anuncio que se hacía en la primera de un Factor de Sostenibilidad (FS) que se desarrolló en la segunda y que también causó bastante alarma social ante la expectativa un tanto exagerada de graves recortes de las pensiones en el momento de su causación.

La edad legal de jubilación se encuentra hoy en los 66 años, pero de todos los que se jubilan estos años a la “edad legal”, algo más de la mitad de las nuevas altas, menos de dos tercios lo hacen a los 66 años, dadas las cláusulas de escape contempladas en la ley, que permiten a los trabajadores acogerse al régimen anterior (edad legal de 65 años) si han cotizado un número de años suficiente. Esta será también la situación cuando se culmine la transición a los 67 años en 2027. Estas cláusulas de escape facilitaron la aprobación del Ante Proyecto de Ley correspondiente por parte de los sindicatos y el aumento de la edad legal de jubilación no suscitó mucha resistencia social, sin embargo

El IRP de la reforma de 2013 acabará de ser derogado formalmente, junto con el FS, con la entrada en vigor de la Ley que anticipa el PL recién aprobado por el CM. La reforma de 2013 contó con el rechazo de los sindicatos por su contenido y porque se había promulgado de espaldas a las recomendaciones del Pacto de Toledo, que no fue convocado en las fases previas. El IRP pasó socialmente desapercibido hasta 2017, cuando la inflación fue del 2%, porque en los años precedentes la inflación había sido negativa, permitiendo a los pensionistas aumentos anuales efectivos del poder adquisitivo de sus pensiones superiores al 0,25%. Mientras que en 2017 el poder adquisitivo de las pensiones sufrió una caída media del 1,75%. En 2018 arreciaron las protestas que llevaron a la suspensión del IRP ese mismo año.

Estos antecedentes tan peculiares deben tenerse en cuenta a la hora de interpretar las medidas que contiene el PL aprobado recientemente junto a dos detalles adicionales que no se le habrán escapado al lector: la reforma de 2011 fue propuesta por el gobierno del presidente Zapatero y la de 2013 por el gobierno del presidente Rajoy y cada uno de los respectivos PL se encontró con el “no” o la abstención, en el trámite parlamentario, del respectivo principal partido de la oposición.

II. Vuelta al protocolo del Pacto de Toledo

El PL aprobado el 24 de agosto, por el contrario, ha seguido el protocolo clásico del Pacto de Toledo, lo que se resalta claramente en la exposición de motivos del mismo. La Comisión No permanente del Pacto de Toledo, formada por los portavoces nombrados al efecto de los grupos parlamentarios, aprobó las recomendaciones que sirven de marco a este PL el 27 de octubre de 2020. Los portavoces de EH Bildu y ERC se abstuvieron y el de VOX votó en contra. El pleno del Congreso de los Diputados votó las recomendaciones posteriormente, el 19 de noviembre, que recibieron 262 votos a favor, 2 votos en contra y 78 abstenciones. En esta misma sesión, el pleno rechazó los 17 votos particulares presentados por los grupos parlamentarios Popular, Republicano, Plural (Más País, BNG y Compromís), Ciudadanos, y EH-Bildu.

A partir de este primer reconocimiento político de las nuevas orientaciones para la reforma de las pensiones, se iniciaron las mesas de Diálogo Social para dar cumplimiento a las recomendaciones del Pacto de Toledo. El 1 de julio pasado se firmaba el Pacto Social entre los interlocutores sociales y el gobierno que despejaba la primera tanda de medidas que, en forma de Ante Proyecto de Ley, difundiría el CM días más tarde y, en forma de PL, aprobaría el 24 de agosto iniciando así el trámite parlamentario con el que se inaugura el nuevo periodo de sesiones antes de fin de año. En las primeras reacciones políticas al inicio de dicho trámite parlamentario, los portavoces del PP, Vox, Ciudadanos, ERC, el PNV y EH Bildu se apresuraron a anunciar sus reticencias al PL.

Este es pues el marco actual: (i) unanimidad política en la Comisión del Pacto de Toledo y discrepancia abierta de algunos grupos en el pleno del Congreso, (ii) consenso de las partes sociales sobre un reducido subconjunto de medidas, tras negociaciones largas y de mínimos y (iii) cierta ansiedad mediática y preocupación de los expertos porque la sustancia reformadora del PL es escasa y lo que empieza a vislumbrarse sobre la mesa del Diálogo Social para los meses que vienen es problemático. Surgen así varias preguntas.

III. ¿Cómo cabe valorar el contenido del Proyecto Ley?

El “Paquete 1” de medidas que se negociarán en el Parlamento en los próximos meses se compone de varias medidas mayores y otras medidas menores. Entre las primeras se encuentran la que da nombre al PL, es decir, (i) la actualización anual automática de las pensiones con el IPC (pero solo si este aumenta), (ii) la introducción de modificaciones en el esquema de penalizaciones o premios por jubilación anticipada o demorada, respectivamente, (iii) la derogación del Factor de Sostenibilidad y (iv) la garantía de transferencias estatales a la Seguridad Social, compensatorias de las exenciones de cotización (separación de fuentes financieras), para apuntalar la sostenibilidad del sistema de pensiones.

La primera de las mencionadas y la tercera equivalen, en la práctica, a la derogación de la reforma de 2013 y de esta forma ha sido saludada por los sindicatos. Cabe destacar que la vuelta a la actualización con el IPC (la inflación más bien) sigue adoleciendo del problema de su asimetría.

La medida relativa a los incentivos para disuadir la jubilación anticipada contiene elementos adicionales a un esquema preexistente desde hace lustros que queda prácticamente incambiado en su esencia. Estos elementos son la partición más fina de las penalizaciones que ahora podrán aplicarse por meses y no por trimestres y la rebaja casi generalizada, aunque moderada, de los coeficientes mensuales, especialmente para las carreras más largas de cotización (a partir de 44 años y 6 meses). También es importante que en lo sucesivo (con importantes excepciones) las penalizaciones se aplicarán al importe de la pensión, no a la base reguladora, lo que impedirá la devaluación prácticamente completa de las penalizaciones para trabajadores cuya base reguladora sea superior a la pensión máxima, la mayoría de quienes solicitaban hasta ahora la jubilación anticipada.

Las bonificaciones por jubilación demorada, por su parte, se mantienen en el 4% por año de demora, pero se generalizan y, además, surge una bonificación alternativa al 4%, un pago único por año de hasta 12.120 euros (un 32% de la pensión máxima), que podrá combinarse con la anterior. El pago único, bajo escenarios agresivos de tipos de interés incluso, resulta claramente inferior al 4% anual vitalicio. La fórmula que contempla el Art. 8.b del PL es fuertemente penalizadora, ya que el pago único, en su caso, equivale solo al 32% de la pensión máxima anual y a más del 50% de la pensión mínima.

Fuera de estos elementos de cierta relevancia, pero que, en esencia, nos retrotraen a 2011, el PL contiene varias otras medidas que cabría calificar de rango menor. Tales son, (i) la prohibición de aplicar la jubilación forzosa a trabajadores de menos de 68 años, salvo excepciones por motivo de equilibrio de género en actividades en las que la mujer esté infra representada, (ii) el endurecimiento de la elegibilidad para acogerse a la jubilación activa, (iii) la equiparación (formal, pues ya existía de hecho) de los trabajadores de Clases Pasivas a efectos de actualización de sus pensiones y aplicación de las penalizaciones/bonificaciones por jubilación anticipada/demorada, (iv) la equiparación de las pensiones de viudedad en parejas de hecho, (v) la equiparación de becarios (cotizaciones) y fijos-discontinuos (incapacidad laboral transitoria) y (vi) los convenios para cuidadores de dependencia.

La valoración general de la primera parte de la reforma de las pensiones que representa el contenido del Proyecto de Ley es que la mayor parte de las medidas van a generar gastos adicionales que solo se podrán financiar con el recurso a los impuestos generales. Es difícil saber en qué medida los incentivos a la prolongación de la vida laboral van a funcionar en el sentido de alargar significativamente la edad efectiva de jubilación (más de lo que lo está logrando, que no mucho, el aumento obligatorio de la edad legal) y, en cualquier caso, el balance económico de esta medida. Sí es sencillo calcular el coste de la actualización, pudiendo establecerse en aproximadamente 1,5 millardos de euros por año por punto porcentual de inflación, teniendo en cuenta además que todos los aumentos anuales se consolidan y son actualizados en el siguiente durante toda la vida de la pensión de cada uno de los pensionistas.

IV. ¿Qué queda por hacer?

Queda mucho por hacer. Antes se comentaba que el Acuerdo Social del 1 de julio pasado llevó meses y no fue nada fácil de alcanzar. Los negociadores se levantaron en varias ocasiones de la mesa de negociación por asuntos de forma y también para lograr que los temas más peliagudos se despejasen fuera del área de negociación y poder cerrar un acuerdo social en la primera mitad del presente año.

En el curso de estas negociaciones se perdieron elementos tan importantes como el aumento del periodo de cómputo a los 35 años, o la simetría de la actualización en caso de inflación negativa. Temas que, según consta en las hemerotecas, afloraban una y otra vez, no precisamente por especulación mediática, sino traídos de la mano de los responsables del gobierno que luego negaban haberlos sacado al debate. Parece ser que estas propuestas han desparecido para siempre.

Uno de los elementos aparecidos y desaparecidos que más revuelo causó a principios de julio fue el de el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI) que, ya se sabía, estaba destinado a reemplazar al Factor de Sostenibilidad. Se mencionó por parte del ministro Escrivá al tiempo que se publicitaba el Acuerdo Social, pero ello suscitó un monumental enfado de los sindicatos quienes negaron que esa carta estuviese sobre la mesa del Diálogo Social. Volveremos a ver esta propuesta encima de la mesa, está escrito.

Lo mismo sucedió con la cotización por ingresos reales de los trabajadores autónomos, sobre la que el gobierno aportó una escala de ingresos y cotizaciones que fue fuertemente contestada por los sindicatos y las asociaciones de autónomos por regresiva, como ciertamente lo era, pero cuya desaparición condena a los autónomos con ingresos netos reducidos a pagar, a veces, más de lo que ingresan en según qué meses. El gobierno retiró su escala, pero ya anuncia en el PL que se trabajará en los próximos meses para concretar alguna propuesta con vistas a su aplicación en 2023, con un faseado de casi una década para suavizar su impacto.

Queda pues lo más difícil por hacer, resumido en las dos medidas del MEI y la cotización por Ingresos Reales de los trabajadores autónomos recién comentadas.

En lo que se refiere a la Seguridad Social o Pilar I de la Previsión Social. Porque en lo que se refiere a los Pilares II y III de dicha Previsión Social, lo que se ha hado en llamar la Previsión Social Complementaria (PSC), se han propuesto algunos avances que hay que desarrollar y se han consumado otras, al menos una, que debería ser reconsiderada.

Ya está adquirido que (i) el gobierno va a impulsar “súper fondos” públicos de pensiones a los que se adscribirían planes de pensiones de empleo conveniales, quizá de autoenrolment (adscripción por defecto), promovidos por empresas, asociaciones o el propio gobierno (subsidiariamente) que no estuviesen adscritos a un fondo privado debidamente constituido y que (ii) el gobierno decidió reducir la deducción fiscal de los Planes de Pensiones individuales (y productos asimilables) de 8.000 euros a 2.000, y reforzar la de los Planes de Pensiones de empleo en 2.000 euros adicionales.

Esta última medida es la que debería reconsiderarse. Pues desarma en buena medida la deducción de las aportaciones a los Planes de Pensiones individuales y productos equivalentes, cuando son, básicamente, el mismo tipo de vehículos previsionales que los Planes de Pensiones de empleo.

El anuncio de los “súper fondos” y la reducción de la deducción de los Planes de Pensiones individuales formaron parte de, respectivamente, la Disposición Adicional cuadragésima y los Artículos 62 Dos y 62 Tres de la Ley 11/20202 de 30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2021. Pero este mismo Artículo 62 Dos, sin embargo, contiene una nueva redacción al Artículo 52.1.b de la Ley de IRPF, referido a las aportaciones de “empresarios individuales” a Planes de Pensiones individuales, que podrían considerarse equiparables a las aportaciones de empleadores a Planes de Pensiones de empleo, liberando así a muchos trabajadores autónomos del castigo a manos de la reducción de la deducción de las aportaciones a Planes de Pensiones individuales antes comentada.

Como se podrá apreciar, si en lo que se refiere al Pilar I se están dando pasos, aunque resta por ver si estos pasos aseguran la sostenibilidad del sistema público, en lo que se refiere a la PSC (Pilares II y III) queda mucho por hacer.

No será a través de la mesa de Diálogo Social que se den estos pasos, pues, como ya se ha visto, el cajón de sastre que también es la Ley Presupuestaria suele canalizar las medidas adoptadas sobre la PSC. No sin que los interlocutores sociales dejen de pronunciarse al respecto, pero, claramente, sin el rigorismo del Diálogo Social.

Conviene, sin embargo, valorar como extraordinariamente importante, desde luego para el ámbito mutualista, que el desarrollo del Artículo 52 de la LIRPF sea acorde con un impulso decisivo a la PSC en nuestro país. Impulso que podría verse aumentado por un desarrollo adecuado de la DA cuadragésima de la Ley 11/20202, que anuncia los “súper fondos”.

V. ¿Sería todo esto suficiente para lograr la sostenibilidad y suficiencia de las pensiones?

Las medidas propuestas en el PL que se comenta en esta entrada no perecen presentar una cara muy favorable a la sostenibilidad del sistema, salvo porque se arbitran recursos presupuestarios que habrá que distraer de otras partidas presupuestarias o financiar con deuda general. No se olvide que, en los próximos años tendremos un marco de restricción presupuestaria obligado pero financiable mientras el Banco Central Europeo siga comprando deuda pública a las entidades del Eurosistema.

Téngase en cuenta también que el desarrollo decidido de la PSC, área en la que cabe ser más optimista, proporcionaría un posibilidad real de equilibrar los esfuerzos previsionales de los trabajadores españoles combinando la “potencia contributiva” de los Pilares II y III (capitalización + fórmula de aportación definida para el cálculo de las pensiones) con la “potencia redistributiva” del Pilar I (reparto y prestación definida) para lograr compromisos razonables entre sostenibilidad y suficiencia y entre contributividad (o equidad contributiva) y solidaridad (o equidad social).

Nuestra valoración final es que debe avanzarse mucho más decididamente en la racionalización de la Seguridad Social con medidas a largo plazo e introduciendo mecanismos automáticos y simétricos de sostenibilidad y suficiencia compensadas, preferentemente a través de cuentas individuales no financieras (o nocionales). Este avance, sin embargo, estaría incompleto si no se apostase decididamente por la generalización de la PSC a todos los trabajadores españoles sin excepción, de la manera más inclusiva posible y desde el primer euro ganado. Para que todos los trabajadores españoles, sin excepción de sector, empresa, asalariados o autónomos, sea cual sea su tipo de trabajo o jornada puedan aspirar a un complemento digno de su pensión de Seguridad Social. Un complemento que hoy, a pesar de los esfuerzos de la Seguridad Social, no pueden alcanzar, ni siquiera con las favorables reglas del sistema público español, si se le compara con las de la mayoría de los sistemas del mundo.

De nuevo, el ámbito mutualista debe sentirse especialmente interpelado por este enorme reto previsional.

VI. Comentarios finales

Estamos asistiendo a asombrosos cambios en la demografía (longevidad extrema combinada con menor natalidad) y la economía (automatización de tareas) en un marco de profundo cambio tecnológico y “societal” (estilos de vida). No podemos asistir impasibles a procesos normativos tan lentos, anticuados, complicados y, a la postre, a medias productivos, porque la equidad intergeneracional está en juego, antes que nada, así como la batalla de la productividad, que aún estamos lejos de ganar.

Sería bueno imaginar un sistema adaptativo frente a los retos mencionados en el que cualquier euro aportado a la Previsión Social pública rindiese lo mismo a cualquier trabajador y que un mecanismo institucional ad hoc se hiciera cargo de la solidaridad en este capítulo de rentas y en cualquier otro tipo de rentas, para que los trabajadores jubilados no sufran la pobreza (algo que la Seguridad Social ha logrado evitar con notable éxito, hasta ahora), pero, igualmente, para que tampoco la sufran los trabajadores jóvenes mientras trabajan, lo que, desgraciadamente, se observa con mayor asiduidad.

Y también sería bueno que cualquier euro aportado a la Previsión Social Complementaria fuese gestionado con la eficacia y eficiencia que una economía verdaderamente abierta, competitiva y transversal permitiría si las regulaciones acompañasen.

Estamos ante una situación previsional y económica que demanda acción de calado, aunque lo desaconseje la “Recomendación 0” del Pacto de Toledo, no “más de lo mismo”, y no podemos quedarnos satisfechos por tener “más de lo mismo”. Nos jugamos nuestro bienestar y el de nuestros hijos, mañana, en todos los frentes de la vida personal, social y económica.