Perspectivas de las pensiones en 2023. Un enfoque integral

Una recapitulación para empezar el año.

El panorama pensionario español viene moviéndose, desde que el Pacto de Toledo aprobó su último informe a finales de 2020, a un ritmo notable, con protagonismo absoluto del Ministerio de Inclusión Seguridad Social y Migraciones (MISSM), pero también con un protagonismo relevante de los interlocutores sociales (patronales, sindicatos, asociaciones, mutualidades). La pandemia no ha impedido el activismo normativo que se ha producido en numerosos frentes. Esta entrada quiere recapitular sucintamente lo que se ha hecho hasta ahora y trazar las líneas gruesas de las perspectivas para 2023 y más allá.

Arranca 2023 con una serie de modificaciones recientes ya consolidadas, con la entrada en vigor de algunas otras que vienen cumpliendo su periodo transitorio y con otras medidas recién aprobadas también en 2022.

Entre las modificaciones que se consolidan se encuentran (i) los 25 años alcanzados el año pasado para el “Periodo de Cómputo”, (ii) la actualización de las pensiones con la variación del IPC (reforma de 2021), que en 2023 ha adquirido un relieve especial (la reforma de 2013, como se sabe, acabó derogada en su espina dorsal con la reforma de 2021: Índice de Revalorización de las Pensiones -IRP- y Factor de Sostenibilidad -FS), y (iii) el fuerte recorte de la reducción de la base del IRPF por aportaciones a Planes de Pensiones Individuales en 2021 (de 8.000 euros a 2.000 euros) y en 2022 (de 2.000 euros a 1.500 euros).

Las adaptaciones transitorias programadas para 2023 tanto desde las reformas de 2011 como de la reforma de 2021, por su parte, se refieren fundamentalmente a (i) la edad legal (o de referencia) para la jubilación, que ha pasado a ser de 66 años y 4 meses en este año, (ii) la carrera completa de jubilación, que es ahora de 37 años y 9 meses (para obtener el 100% de la base reguladora) y (iii) las nuevas tablas de coeficientes reductores de la pensión por jubilación anticipada (voluntaria o por despido), que siguen aplicándose, no obstante, sobre la base reguladora.

Los grandes cambios en 2022

Las principales medidas adoptadas en 2022 que acaban de entrar en vigor este año son (i) el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), por el que el tipo de cotización a cargo del empleador aumenta en 0,5 puntos porcentuales y el del trabajador en 0,1 pp (el autónomo asume los 0,6 puntos porcentuales en su integridad), aumentos del tipo de cotización que son, en principio, transitorios (hasta 2032) y no impactan en las prestaciones, (ii) las nuevas tablas, transitorias a su vez, de cotización para los trabajadores autónomos y (iii) la regulación de los nuevos Planes de Pensiones de Empleo Simplificados (reglamento pendiente) y los Fondos Públicos de Pensiones de Empleo Abiertos (reglamento ya en vigor).

La nueva regulación de los planes y fondos de pensiones es un hito especialmente relevante ya que impacta de lleno en la esfera de las pensiones complementarias de Pilar II con novedades para los trabajadores autónomos en general y el mutualismo previsional en particular.

Concretamente, que los autónomos pueden acogerse, bajo el paraguas de un Plan de Empleo Simplificado sectorial, asociativo, mutualista o colegial a una reducción de su base del IRPF a hasta 5.275 euros. Una reducción incomprensible e injustamente discriminatoria respecto a la que disfrutan los asalariados, de hasta 10.000 euros al año. Pero que mejora sensiblemente el límite hasta ahora permitido de 1.500 euros.

Más allá de la intención del legislador de promover nuevas figuras de PSC dentro de la órbita de la Seguridad Social (los Fondos Públicos de Pensiones) o sujetas a límites de costes de gestión efectivos más reducidos, estas figuras intervienen en un momento previsional caracterizado por (i) el declive sostenido de la participación en el sistema de planes de pensiones y fondos de pensiones convencional (7,4 millones de partícipes a 31/12/2023 frente a 8,6 millones a 31/12/2008, un 14% menos), (ii) saldos negativos generalizados en el balance de aportaciones netas en todos los subsistemas (-928 millones de euros a 31/12/2022) y (iii) una escasez generalizada de trabajadores cualificados a los que atraer a numerosos sectores productivos, a pesar de una tasa de paro del 12,9% en media en 2022.

Por las anteriores razones, las nuevas figuras previsionales están atrayendo la atención de los empleadores que todavía no ofrecen un plan de pensiones a sus trabajadores y también a las asociaciones de trabajadores autónomos. En la actualidad dos importantes sectores productivos españoles, como son la Confederación Nacional de la Construcción (CNC) y la Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos (ATA) han constituido la correspondiente Comisión Gestora para la promoción de un Plan de Pensiones de Empleo Simplificado en cuanto entre en vigor el reglamento de estos. Otros grandes sectores están considerando movimientos similares.

Las medidas adoptadas hasta 2022, en su mayoría provocarán desde el primer momento importantes aumentos del gasto en pensiones de la Seguridad Social (el ajuste con el IPC especialmente) si bien el aumento de la edad de jubilación reducirá el gasto en alguna medida, y efectos de dudoso signo sobre los ingresos ya que las nuevas bases de cotización de los autónomos los reducirán y el MEI los aumentará, en ambos casos modestamente, mientras que los ahorros netos derivados del aumento a 25 años del periodo de cómputo ya se han estabilizado en las cuentas durante estos últimos años y, como salta a la vista, solo han evitado que la situación fuese a peor.

Qué reformas se esperan en 2023

El presente ejercicio viene marcado por las citas electorales autonómicas y locales de mayo y las elecciones generales que corresponderían, a más tardar, a diciembre, pero que podrían anticiparse. Lo que 2023 deparará en materia de nuevas medidas de reforma de las pensiones, pero enmarcada en el contexto electoralista que se acaba de matizar, será: (i) el cierre de la negociación sobre la cobertura de las lagunas de cotización para los trabajadores autónomos, cobertura que, hoy, estos trabajadores no tienen reconocida, (ii) la ampliación del periodo de cómputo de la base reguladora de 25 a 30 años, condicionada a la elección de los 28 mejores (o el descarte de los veinticuatro peores meses) y (iii) una cotización extra para salarios superiores a la base máxima de cotización (de 4.495,50 euros en 2023), acompañada de un aumento posterior de la pensión máxima.  

El reconocimiento de las lagunas de cotización para trabajadores autónomos viene también acompañado de la mejora del actual tratamiento general para los asalariados, que, en cualquier caso, conllevará crecientes gastos futuros dada la fuerte incidencia que la temporalidad (especialmente), la parcialidad, la pandemia y el desempleo sin percepción de prestaciones durante la larga crisis financiera ha tenido en la regularidad de las carreras de cotizaciones en los últimos años de la vida laboral de millones de trabajadores españoles desde 2008.

La extensión a 30 años, incondicionada y sin elección (o descarte) de los mejores (o peores) años, implicaría un cierto ahorro de gastos, como es bien sabido, en detrimento de los trabajadores, aunque en beneficio de la estabilidad financiera del sistema. Por el contrario, la elección de los 28 mejores años dentro de estos 30 últimos, o el descarte de los 24 peores meses, desactivará o revertirá estos ahorros, convirtiéndolos, en este último caso, en un gasto adicional.

Finalmente, en lo que se refiere al llamado “destope” de las bases de cotización, están por ver el tramo y el tipo de cotización, por una parte y, por otra, los derechos de pensión futura que esa base de cotización allegaría a la cuenta del trabajador. Un balance necesario pero que, a las ratios actuales de prestación/aportación, podría incluso aumentar el gasto en pensiones, aunque, a corto plazo, allegase más recursos.

Perspectivas más allá de 2023

La batería de medidas adoptadas en 2021 y 2022 más las que se puedan adoptar en 2023 representan un considerable aporte a la normativa de la Seguridad Social cuyo balance es desestabilizador para las cuentas de la Seguridad Social. Ni siquiera en su conjunto tienen la envergadura de las dos medidas más importantes de la reforma de 2011, el aumento de la edad de jubilación y del periodo de cómputo, y no digamos si no se hubiesen revertido el Índice de Revalorización de las Pensiones y el Factor de Sostenibilidad. Difícilmente se puede decir que modernizan el sistema público como lo hicieron aquellas, aunque es evidente que ponen al día algunos mecanismos necesarios como son los incentivos (penalizaciones y bonificaciones) para el retraso de la edad efectiva de jubilación.

Verosímilmente, se dará por cerrado el ciclo de reformas con las medidas que se adopten en 2023, pues acaban con los tan mencionados compromisos con Bruselas. Pero la realidad es tozuda e, incluso cerrado el capítulo de la ordenación de gastos e ingresos impropios y eliminados los préstamos del Estado a favor de las transferencias, veremos cómo el desequilibrio financiero interno (gastos por pensiones menos ingresos por cotizaciones) del sistema aumenta a medida que se produce la jubilación de las cohortes del baby-boom, empezando con la jubilación de los trabajadores nacidos en 1958.

La fórmula de cálculo de las pensiones, que ya venía produciendo un retorno financiero-actuarial medio de 1,7 euros por euro cotizado a los actuales pensionistas, seguirá funcionando en este modo que, además, se verá potenciado por tres factores inerciales: (i) el aumento regular de la esperanza de vida, una vez recuperada su tendencia tras el breve paréntesis del impacto de la Covid-19, (ii) la mayor compensación de las lagunas de cotización en ciernes y (iii) la actualización con las variaciones (al alza, solamente) del IPC, que se consolida en cada ejercicio. En otras palabras, una fórmula de pensiones de “prestación definida” ciertamente desestabilizadora seguirá actuando, incluso reforzada.

Por ello es perfectamente posible que, digamos, al cabo de una década de las reformas que se acaban de comentar, la necesidad de nuevas reformas nos interpele de nuevo. Es difícil imaginar que los responsables del momento, digamos en 2031-2033, puedan adoptar entonces la misma lógica de expandir el Pilar I de la Protección Social como se ha adoptado en esta fase. Lo contrario, de hecho, de lo que se hizo en la fase 2011-2013, cambios (de 2013) que, en buena medida, se han desecho en 2021.

Un enfoque integral de las pensiones

Todo lo anteriormente comentado, con escasas excepciones, lamentamos constatar, no ayudará a la estabilización de las cuentas de la Seguridad Social, cuya deuda a finales de 2022, según el Banco de España, ascendía a 106 millardos de euros. Únicamente el MEI podría allegar unos 3,4 millardos de euros. En lo que se refiere a las penalizaciones por jubilación anticipada, cabe esperar muy poco, en términos recaudatorios y/o de ahorro de gasto en pensiones, ya que el coste actuarial del adelanto de la jubilación (ganancia para los jubilados) es elevado en proporción a la penalización que deben soportar los trabajadores que adoptan esta decisión y el balance empeora para el sistema (mejora para el jubilado) con el aumento de la esperanza de vida.

Tampoco, ninguna de las decisiones que, como se ha mencionado, presumiblemente se adoptarán en 2023, mejorarán el deteriorado balance interno de la Seguridad Social (gastos por pensiones menos ingresos por cotizaciones). En efecto, la extensión del periodo de cómputo, que sí podría tener un efecto importante reduciendo los costes de la Seguridad Social, dejará de tenerlo si se permite elegir los mejores años de cotización (o descartar los peores, lo que viene a ser lo mismo).

La década que habrá transcurrido entre 2011/2013 y 2021/2023 cuando finalice el presente ejercicio y la fase actual de reformas, habrá transcurrido en buena medida en balde a los efectos de la sostenibilidad del sistema de pensiones.

Cabe destacar, por otra parte, el impulso a la Previsión Social Complementaria de Empleo, con la regulación de los planes simplificados y confiar en que este desarrollo ataje el declive de la PSC convencional, que no se detendrá entre los planes individuales a menos que se reviertan los recortes a la reducción de la base del IRPF de 2021 y 2022.

La próxima década, en materia de PSC, debería contemplar no solo esta vuelta a la normalidad fiscal de todos los vehículos previsionales. ¿De qué sirven los nuevos Fondos Públicos de Pensiones si no se potencia la PSC decisivamente como en los países más avanzados, a los que desearíamos parecernos, mediante, por ejemplo, la introducción del autoenrolment (cuasi-obligatoriedad), que es lo que debería haberse contemplado en la reforma de los Planes y Fondos de Pensiones de 2022?

La adopción de una nueva fórmula, esta vez de aportación definida, en la Seguridad Social sería también un desarrollo muy deseable, desde luego para trabajadores de, por ejemplo, 45 o menos años en la actualidad y nuevos entrantes al mercado de trabajo. Con ello, la Seguridad Social, sin dejar de ser un sistema público de reparto, pasaría a una fase de sostenibilidad como la qua sus circunstancias actuales no permiten garantizar.

Con las reformas señaladas nuestro país avanzaría hacia el sistema de los tres pilares que se practica en las naciones más avanzadas, repartiendo el esfuerzo contributivo para la jubilación de manera más racional, creando margen en el Pilar I para la protección más efectiva y sostenible de los trabajadores más vulnerables y dotando a la economía de un sistema de financiación del crecimiento y la modernización a largo plazo.